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    • PPP制度頂層設計要關注四大影響因素和三種目標導向

    • 時間:2016-09-14 14:54:29

    • 中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士在今年6月舉行的“2016•青島 中國PPP論壇”上強調,中國PPP制度體系的建立,要受到中國所處的特定發展階段、基本經濟制度、體制機制環境及采用PPP模式的理念及目標導向等四大關鍵因素的影響,但在PPP制度體系的頂層設計中,不能放棄國際社會普遍認可必須遵循的一些核心原則,特別是要堅持以人為本及實現可持續發展目標的要求,根據三種不同類型PPP的特點進行制度體系的頂層設計。

      李開孟主任認為,建立適合中國國情的PPP制度體系,當前尤其要考慮以下四大重要影響因素:

      一是中國所處發展階段。世界上任何一個國家,都不可能把其他國家所謂先進的制度體系照搬過來。無論是學習英國政府付費型PFI模式,還是學習引進法國的特許經營模式,這些國家的制度體系都是建立在高度發達的經濟基礎之上的。英國目前已經基本完成各類經濟基礎設施(Economic Infrastructure)的大規模建設,其私人融資計劃(PFI)模式主要適用于必須由政府承擔支付責任的社會基礎設施(Social Infrastructure)投資建設領域。我國仍處于經濟起飛的關鍵階段,還存在大量的經濟基礎設施建設任務,因此既不可能照搬英國的PFI模式,同時也不能照搬市場經濟非常完善的法國特許經營制度體系。

      二是基本經濟制度。我國實行公有制為主體,多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,并受到中國憲法的保護。PPP三個英文字母代表的是“公共部門和私人部門合作”。我國國有經濟占主體地位,我們既不能認為我國的國有企業屬于私人部門,也不能認為國有企業屬于公共部門,因為我國的國有企業都是按照現代企業制度進行運作,具有獨立自身利益的市場主體,與追求公共利益最大化的公共部門性質存在很大差異。因此,西方國家公共部門和私人部門合作的PPP制度體系難以照搬到中國。我們將PPP的中文名稱確定為“政府和社會資本合作”,其根本原因就在于此。這種特殊的基本經濟制度,決定了我國的PPP制度體系必須充分體現特殊的中國國情。

      三是體制機制環境。我國目前尚處于經濟體制轉軌的關鍵時期,我國的投融資體制改革還沒有完全到位,政府各部門的職能分工還有待磨合和不斷優化完善,國家治理體系和治理能力現代化目標的實現,仍然需要一個較長的過程。對我國PPP制度體系的頂層設計,既要根據中國國情進行體制機制創新,又要和現有各種制度做好銜接,并且需要協同推進各種制度進行系統化改革,使得我國的PPP制度體系的建立和完善更加復雜和艱巨。

      四是理念及目標導向。這是當前影響我國PPP制度體系設計的最重要因素,同時也是最容易產生分歧的根源所在。對于推廣應用PPP的目的,社會各界有不同理解,如將PPP作為化解地方政府債務風險的重要工具,或開辟地方政府基礎設施項目融資的重要渠道;還有的觀點認為應將推廣應用PPP上升到國家戰略,并積極投入到中國的PPP事業之中。我們認為,PPP是一種工具,而不是一個目標。在PPP制度體系的設計中,不能將工具當成目標,不能為PPP而PPP。我國推廣應用PPP模式的目標是實現新型城鎮化發展戰略,是推動國家治理體系及治理能力現代化,或者是推動全面深化投融資體制改革。為了實現這些目標,可以采取多種手段或路徑,PPP僅是其中的工具之一。對于不同類型的理念及目標定位,所對應的PPP制度體系設計顯然會表現出明顯的不同特點。

      李開孟主任強調,由于理念和目標定位的不同,實際上存在三種不同類型的PPP,而且每種PPP對制度體系的頂層設計要求差別明顯。

      第一種PPP,將PPP作為政府采購公共服務的工具。英國及其他英聯邦國家,以及亞洲的日本等國家,對作為政府采購工具的PPP都形成有完善的制度體系,這種類型的PPP在世界各國的推廣應用相對比較普遍,其制度框架的核心就是英國的PFI模式。在這種理念及目標定位下,PPP模式的制度設計,主要關注政府采購公共服務的公共產品采購標準(產出說明),政府購買公共服務的流程,采購的價格以及財政資金的支付能力等,重點開展財政支付的公共部門比較值對標分析(PSC分析)和財政承受能力論證。

      第二種PPP,是把PPP作為撬動經濟發展的工具。代表性模式就是法國以及其他一些大陸法系的國家所推行的特許經營模式。這種模式強調通過政府和社會資本建立合作伙伴關系,激化社會資本參與基礎設施和公益事業項目建設的積極性,通過推動市場化改革,完善收費及價格形成機制,構建基于市場化運作的項目投資回報機制,將PPP作為調動各方投資基礎設施項目的積極性,推動當地經濟發展的重要工具。在這種模式下,社會資本所獲得的回報,不再受到政府財政資金支付能力的硬約束,其制度設計與作為政府購買服務采購工具的PPP制度體系明顯不同。在這種框架體系下,政府采購的物有所值評價及財政承受能力論證就會顯得不是那么重要了。

      第三種PPP,就是將PPP作為實現以人為本及可持續發展目標的工具。國家發展改革委與聯合國歐洲經濟委員會于今年年初簽署合作協議,聯合推動聯合國2030年發展議程所提出的以人為本及可持續發展目標,并希望采用PPP模式來實現這些目標。在這種理念下,PPP不再僅僅作為促進經濟發展的工具,而是作為實現以人為本及可持續發展目標的工具,更加強調發展的最終目的必須圍繞人的需求,把人放在第一位,這就使得PPP的理念和目標定位提升到一種新的高度。在這種理念支配下,所需要的PPP制度體系與前述作為“政府采購工具”和“經濟發展工具”所需要的制度體系存在明顯區別。

      李開孟主任總結到,上述三種類型的PPP,他依次稱之為第一代PPP、第二代PPP和第三代PPP。這三代PPP具有緊密的內在關聯性,但又體現出明顯不同的特點,其內涵依次逐步豐富,應用范圍逐步擴大,操作方式更加多元,目標導向逐步提升,理念更加趨于現代,概念的包容性不斷增強,后面的包含前面的,但前面的不能包含后面的。三種不同類型的PPP,不僅制度體系的設計存在明顯差別,而且分析評價的判斷標準也明顯不同。如果說作為政府采購工具的PPP,更加重視“以金錢為本”,強調如何節省政府采購公共服務的財政資金,強調對不同類型政府采購方式(傳統方式及PPP采購方式)的費用進行比選(開展以公共部門比較值PSC為基礎的物有所值評價),重視財政資金用于PPP項目的資金約束(如不得高于15%的比例)及財政承受能力論證,作為經濟發展工具的PPP,則更加強調通過PPP模式撬動社會資本的能力,對當地經濟發展的貢獻,以及PPP項目本身的盈利能力評價,強調“以經濟發展為本”。對于作為可持續發展工具的PPP,則更加強調PPP對于促進經濟增長、社會發展、性別平等、消除貧困、區域協調發展、資源環境可持續性等方面的影響,強調“以人為本”。如果說第一代PPP強調Value for Money(金錢的價值,我國通常翻譯為“物有所值”)的評價,那么邏輯上第二代PPP就應該強調Value for Economy(經濟的價值,即對經濟發展的貢獻)的評價,第三代PPP則應該強調Value for People(對人的價值,即對人類自身發展的貢獻)的評價。

      李開孟主任認為,我國最近兩年大力推廣應用的PPP 模式,實際上屬于第一代PPP,出臺的政策文件比較多,相關的制度體系比較健全,對于深化財政體制改革,完善政府采購體系具有重要的推動作用。我國過去20多年推動實施的基礎設施和社會事業項目特許經營模式,本質上屬于第二代PPP,對于推動基礎設施和社會事業投資建設領域的投融資體制改革發揮了重要作用,但相應的制度體系建設滯后。進入“十三五”時期,我國提出貫徹落實五大發展理念,與聯合國倡導的以人為本和實現可持續發展目標的要求非常契合,這就要求我國必須高度重視推廣應用第三代PPP,在PPP的制度設計中,不能僅僅關注政府購買公共服務制度的完善,以及經濟發展目標的實現,要在更高的層面來理解和完善我國的PPP制度體系。

      李開孟主任最后強調,無論要推廣應用什么類型的PPP,必須符合國家發展階段的要求,地方的實際需要以及投資項目的具體特點。我國是一個地獄遼闊的發展中大國,各個地方的經濟社會發展水平差距很大,當前需要解決的突出問題不同。在PPP的制度設計中,不能將不同類型的PPP混淆在一起,將所有類型的PPP都視為政府采購的工具,并按照政府采購公共服務的要求進行PPP制度體系的設計。同時,也不能不考慮國家所處的具體發展階段,要求所有類型的PPP項目都要符合實現可持續發展目標的要求,但最終目標必須轉向推動實施聯合國倡導的“以人為本的PPP”。我國當前PPP發展的總體思路應該是,進一步完善第一代PPP,大力發展第二代PPP,并在此基礎上,以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為導向,全面深化與聯合國歐經會等國際組織的合作,積極推動轉向第三代PPP。

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